行业动态

图为发布会现场。王俏 摄

一、《意见》的起草背景

生态兴则文明兴。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，开创了一系列根本性、开创性、长远性工作，生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。习近平总书记深刻指出，要“统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，促进生态环境持续改善，努力建设人与自然和谐共生的现代化。”

为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，服务“十四五”规划纲要的全面实施，最高人民法院在认真调研、充分论证的基础上，制定了本《意见》。

二、《意见》的主要内容和特点

《意见》全文分为五个部分，共20条，对新时代人民法院环境资源审判工作各领域、各环节提出全方位的指导意见和具体要求。

第一部分是新时代加强和创新环境资源审判工作的指导思想和总体要求。《意见》指出，新时代环境资源审判工作必须深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，坚持党的绝对领导，坚持以人民为中心的发展思想，深入践行绿水青山就是金山银山的理念，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境。要围绕建设有中国特色国际影响力生态环境司法保护体系的总目标，加强司法能力建设，全面落实民法典绿色原则和绿色条款，推动信息化技术与环境司法深度融合，不断深化国际环境司法交流。

第二部分强调切实解决人民群众身边的突出生态环境问题。《意见》深入贯彻落实生态环境民生福祉观，紧紧围绕习近平总书记关于让老百姓实实在在感受到生态环境质量改善的重要指示精神，从以下三个方面提出要求。一是助力深入打好污染防治攻坚战。依法严厉打击污染环境违法犯罪，妥当处理各类环境民事行政纠纷。依法审理涉环境影响评价案件，切实维护人民群众的人身财产权益和环境权益。二是推动城市人居环境持续改善。依法审理涉城市黑臭水体整治案件，推动建设用地污染风险管控和修复，妥善处理涉城市改造、垃圾分类、生态景观建设等相关纠纷。三是服务建设生态宜居的美丽乡村。依法严厉打击非法占用、污染耕地等违法犯罪，依法审理涉农业面源污染防治案件。加大对传统民居、古村落、古建筑的司法保护力度，助力打造“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽乡村。

第三部分强调推动构建人与自然生命共同体。《意见》深入贯彻落实生态环境保护整体系统观，紧紧围绕习近平总书记关于提升生态系统质量和稳定性的重要指示精神，提出以下六个方面的要求。一是强化生态系统综合保护。依法严厉打击各类破坏生态违法犯罪，妥善处理涉休耕轮作、退耕还林还湿、海洋工程项目建设引发的矛盾纠纷，保护山林、河湖、草原、湿地、沙漠和海洋生态环境。二是切实保护生物多样性。依法审理涉遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性司法保护案件，保护珍贵濒危野生动植物栖息地生态环境。三是助力打赢长江十年禁渔持久战。严格按照长江保护法划定的干流和重要支流范围，加大对禁渔工作的司法保障力度。依法严厉打击各类涉渔违法犯罪，妥善处理渔民转移安置、转产转业引发的纠纷。四是助推黄河流域生态环境不断改善。依法保护黄河源头、黄河干流和重要支流以及中下游三角洲湿地等重要生态系统，促进黄河污染治理和水土保持水平同步提升。五是保障自然保护地体系建设。依法严厉打击各类破坏自然保护地生态环境违法犯罪，推动构建与区域定位不符的资源开发利用退出机制。保障长城、大运河、长征、黄河国家文化公园建设，统筹自然遗迹与人文遗迹、民俗文化一体化保护。六是筑牢生态安全司法屏障。依法审理涉国家重点生态功能区修复保护相关案件，加大对生态极度脆弱区生态环境的司法保护力度，维护国家生态安全格局。

第四部分强调助力经济社会绿色低碳转型。《意见》深入贯彻落实绿色发展观，紧紧围绕习近平总书记全面提高资源利用效率，推动能源清洁低碳安全高效利用的指示精神，提出以下四个方面的要求。一是提高自然资源产权司法保护水平。依法审理各类自然资源权属案件，统筹协调生态环境保护与资源集约节约开发利用，服务构建统一自然资源交易市场。二是加大对水资源的司法保护力度。依法严厉打击破坏水环境、水生态等违法犯罪，强化取水许可审批等司法监督，妥善处理涉水权交易纠纷。将水资源司法保护主动融入区域重大战略。三是助力实现碳达峰碳中和目标。准确把握碳排放权、碳汇、碳衍生品等涉碳权益的法律属性，依法审理相关案件，助力形成清洁低碳安全高效能源体系。加大对重点区域涉能源结构调整案件的审理力度，严格落实减污降碳协同治理。四是服务产业结构绿色优化升级。支持和监督行政机关对高耗能、高排放企业实施依法监管，依法审理相关企业改制、整合、破产案件，完善退出机制。加大绿色创新知识产权司法保护力度，支持发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融工具，助力绿色发展。

第五部分强调健全环境资源审判制度体系。《意见》深入贯彻落实最严法治观，学习贯彻习近平总书记致世界环境司法大会贺信精神，着眼于新时代环境资源审判工作自身发展，提出以下四个方面的要求。一是统一环境资源审判法律适用。遵循罪刑法定和罪责刑相适应原则，贯彻宽严相济的刑事政策。完善统一涉自然资源案件审判的法律适用，构建类型化的生态环境损害责任体系，健全审判程序和实体规则。二是加强专门化制度机制建设。加强环境资源法庭建设，完善环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”审判模式。强化跨部门联动治理，完善司法协作机制，建立全国环境资源审判信息平台。构建具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理制度。三是深化国际环境司法交流。携手各国加强全球环境危机的司法应对。共同构建环境司法案例、司法经验多元化共享平台，建立常态化国际环境司法交流互访机制，促进相互借鉴和共享。四是锻造素质过硬审判队伍。始终把党的政治建设摆在首位，着力提升队伍政治领悟力、政治判断力、政治执行力，强化纪律作风建设，坚守清正廉洁底线，努力打造一支党和人民信得过、靠得住、能放心的专业化环境资源审判队伍。

习近平总书记深刻指出，“新发展阶段对生态文明建设提出了更高的要求，必须下大力气推动绿色发展，努力引领世界发展潮流。”下一步，最高人民法院将指导全国各级人民法院，深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，不断提升环境司法能力水平，持续深化环境司法改革创新，着力推动国际司法合作，为构建人与自然和谐共生的现代化提供更加有力的司法服务和保障。

法发〔2021〕28号

最高人民法院

关于新时代加强和创新环境资源审判工作

为建设人与自然和谐共生的现代化提供

司法服务和保障的意见

　　为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，学习贯彻习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话精神，党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，促进“十四五”规划纲要的全面实施，充分发挥人民法院审判职能作用，为构建新时代生态文明制度体系、建设人与自然和谐共生的现代化提供公正、高效的司法服务和保障，制定如下意见。

　　一、强化政治引领，把握新时代环境资源审判工作的前进方向

　　1.坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引。习近平生态文明思想和习近平法治思想是推进国家环境治理体系和治理能力现代化的根本遵循和科学指南。各级人民法院要始终坚持党对环境资源审判工作的绝对领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，胸怀“国之大者”。要牢固树立以人民为中心的发展思想，努力满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。要大力弘扬牢记使命、艰苦创业、绿色发展的塞罕坝精神，深入践行绿水青山就是金山银山的理念，严守尊重自然、顺应自然、保护自然的价值准则，遵循山水林田湖草沙冰一体保护的系统观念，用最严格制度最严密法治保护生态环境。要以共谋全球生态环境治理的国际视野，统筹国内法治与涉外法治，推动构建人类命运共同体和清洁美丽的世界。

　　2.把握新时代环境资源审判工作的发展目标。各级人民法院要准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局，推动环境资源审判工作在新时代谋新篇、开新局。要围绕建设有中国特色和国际影响力的生态环境司法保护体系的总目标，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措全面加强和创新环境资源审判各项工作，努力推动新时代环境司法理念得到新开拓，审判质效获得新提升，改革创新迈开新步伐，专门化建设取得新成效，服务保障能力实现新进步，国际影响力达到新高度。

　　3.找准新时代加强和创新环境资源审判工作的切入点和着力点。各级人民法院要以加强环境司法能力建设为中心，完善案件审判规则，提升审判质效。要以体制机制建设为重点，构建环境资源案件刑事、民事、行政以及立案、执行协同审判大格局，完善预防性、恢复性司法措施，健全公益诉讼制度，丰富多元化纠纷解决方式。要全面落实民法典绿色原则和绿色条款，推动在具体案件审判中的规则转化。要以培育和推广精品案例为抓手，充分发挥案例的规则引领与价值导向功能。要以人工智能、大数据、区块链等信息技术为依托，促进信息技术与环境司法深度融合。要不断深化国际环境司法交流，努力提升环境司法国际话语权和规则引领权。

　　二、坚持以人民为中心，切实解决人民群众身边突出生态环境问题

　　4.助力深入打好污染防治攻坚战。加大对环境污染违法犯罪的惩治力度，严厉打击暗管偷排、跨域倾倒、走私废物以及排污监测数据造假、环境监管失职渎职等突出违法犯罪活动。依法审理涉大气、水、土壤、固体废物以及涉新污染物环境污染民事案件，切实维护人民群众的人身财产权益和环境权益。依法审理涉危险废物、医疗废物处置案件，着力化解涉重点地区危险化学品生产企业“关停转”引发的矛盾纠纷。依法审理涉环境影响评价相关案件，促进环评在防范环境风险中的功能和作用得到有效发挥。

　　5.推动城市人居环境持续改善。依法审理涉城市黑臭水体整治案件，严惩向城市河道、湖泊、海湾排污等违法犯罪活动。依法审理涉建设用地土壤污染案件，推动建设用地污染风险管控、污染场地修复，强化责任追究。依法妥善处理污水及垃圾处理场站等设施选址、建设引发的纠纷，防范环保设施二次污染，实现污染物处理客观需要和周边居民对生活环境高品质要求的有机平衡。依法审理涉城中村、棚户区、老旧小区改造，城市垃圾分类，生态景观建设相关案件，推动绿色城市、森林城市、“无废城市”建设。

　　6.服务建设生态宜居的美丽乡村。依法惩治非法占用、污染耕地和渔业水域的违法犯罪行为，保障粮食和重要农产品供给安全。依法审理涉农业面源污染防治案件，提升畜禽粪污、农作物秸秆、农膜、水产附产物等农业废弃物无害化处置和资源化利用水平，助力开展村庄清洁和绿化行动。依法审理涉传统民居、古村落、古建筑保护案件，提升乡村自然景观、人文景观的司法保护水平，助力建设“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽乡村。

　　三、贯彻系统观念，推动构建人与自然生命共同体

　　7.强化生态系统综合保护。依法惩治非法采矿采砂、非法侵占河湖、乱砍滥伐、毁林挖草、非法开垦等破坏生态的违法犯罪活动。依法审理涉耕地休耕轮作、封育保护、生态移民、舍饲圈养等生态保护措施相关案件，推动草原森林休养生息。加大山脉、湖泊、湿地保护力度，依法审理涉退耕还林还湿、湿地保护修复工程建设、湿地用途管控相关案件，促进湿地保护水源、调蓄洪水、控制污染、调节气候等功能有效发挥。依法审理涉海岸、海洋工程建设项目以及海岛资源开发利用、海水养殖、围海造田等相关案件，推动建立陆海统筹的海洋生态环境保护修复制度，维护海洋自然再生产能力。

　　8.切实维护生物多样性。严厉打击各类破坏野生动植物资源犯罪活动。依法惩治利用网络或以其他方式实施野生动植物及制品非法贸易，非法引进、释放或丢弃外来物种等违法犯罪行为。依法审理涉遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性司法保护案件，坚持保护和可持续利用原则，遏制生物多样性丧失和生态系统退化。依法保护珍贵濒危野生动植物栖息地生态环境，护航候鸟安全迁徙。依法审理涉野生动物肇事责任保险案件，保障生物多样性重大工程有序实施。统筹疫情防控与生物多样性司法保护，助推国家生物安全治理能力水平不断提升。

　　9.助力打赢长江十年禁渔持久战。严格落实《中华人民共和国长江保护法》，严厉打击“电毒炸”“绝户网”等各类涉渔违法犯罪活动，依法惩治扎巢采卵、挖沙采石，切实保护长江珍贵濒危野生动物。加大对收购、加工、销售、利用非法渔获物的惩治力度，从源头和终端斩断非法捕捞地下产业链。支持和监督行政机关依法开展“清船”“清网”行政执法活动，妥善处理因收缴、处置“三无”船舶和非法捕捞工具以及涉水产品市场、涉渔餐馆、渔获物市场整治引发的纠纷。依法审理涉渔民转移安置、转产转业相关案件，推动禁渔长效机制不断完善健全，保障长江流域重点水域十年禁渔落到实处。

　　10.推动黄河流域生态环境不断改善。坚持共同抓好大保护、协同推进大治理原则，切实保护黄河流域生态环境。依法审理涉黄河源头冰川、高原冻土、高寒草甸、草原、河湖等重要生态系统保护案件，提升黄河上游水源涵养能力。依法审理涉黄河干流和重要支流环境污染案件，支持和监督行政机关依法开展黄土高原退耕还林还草工程建设，助力黄河污染治理和水土保持水平同步提升。依法审理涉黄河中下游三角洲湿地保护、涉水沙关系协调等案件，维护河道管理秩序，促进生态环境持续改善。

　　11.保障自然保护地体系建设。加大对国家公园、自然保护区以及地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园的司法保护力度，依法惩治在自然保护地违法开垦、开发或修筑建筑物以及排污倾废等违法犯罪活动。严格区分核心保护区、一般控制区以及其他区域的功能定位，妥善处理与区域定位不符的开发利用、退出、转型引发的矛盾纠纷，切实维护自然保护地原住民及相关权利人合法权益。依法保障长城、大运河、长征、黄河国家文化公园建设，统筹自然遗迹与人文遗迹、民俗文化一体化保护。

　　12.筑牢生态安全司法屏障。依法惩治偷采盗挖泥炭黑土等违法犯罪活动，服务构建黑土地保护系统工程。保障三北防护林等防护林体系建设和国家储备林建设，助推大规模国土绿化行动顺利开展。深入贯彻冰天雪地也是金山银山的理念，依法审理涉青藏高原生态环境保护案件，切实保护好地球第三极生态。依法审理涉京津风沙源治理、三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、岩溶地区石漠化综合治理等国家重点生态功能区修复保护相关案件，加大对水土流失、土地沙化、石漠化、海岸侵蚀及沙源流失等生态极度脆弱区生态环境的司法保护力度，维护国家生态安全格局。

　　四、助推能源革命，促进经济社会绿色低碳转型

　　13.提高自然资源产权司法保护水平。依法审理涉土地、草原、矿藏、森林、海域等自然资源权属案件，科学划定自然资源所有权、使用权行使边界，维护全民所有自然资源资产所有者权益。完善自然资源权属争议行政调处与司法审判的衔接，服务构建市场化、多元化的生态保护补偿机制。依法监督自然保护地内自然资源特许经营权审批，统筹协调生态环境保护与资源集约节约开发利用。关注自然资源交易平台化、金融化、信息化趋势，依法审理相关案件，服务构建统一自然资源交易市场。

　　14.加大对水资源的司法保护力度。依法审理江河流域水资源保护案件，严惩破坏水环境、水生态，擅自取水、超量取水、破坏性取水等违法犯罪行为。强化对水权确权、取水许可审批、取水计量监管等行政行为的司法监督，依法审理涉水权交易相关案件。妥善处理南水北调工程建设、征地移民引发的矛盾纠纷，确保南水北调工程安全、供水安全、水质安全。将水资源司法保护主动融入长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，为形成全国统一大市场和畅通的国内大循环提供有力的水资源支撑。

　　15.助力实现碳达峰、碳中和目标。准确把握碳排放权、碳汇、碳衍生品等涉碳权利的经济属性、公共属性和生态属性，依法妥当处理涉及确权、交易、担保以及执行的相关民事纠纷。支持和监督行政机关依法查处碳排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告、拒绝履行温室气体排放报告义务等违法行为。依法审理国家规定的机关或者法律规定的组织提起的涉碳公益诉讼和生态环境损害赔偿案件，助力形成以风能、太阳能、水能、核能、气能、生物质能等可再生能源为主体的清洁低碳安全高效能源系统。加大对京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区等重点区域涉能源结构调整案件的审理力度，严格落实减污降碳协同治理。依法审理各类涉受控消耗臭氧层物质违法生产、使用和环境污染案件，助力减少非二氧化碳温室气体排放，有效应对全球气候变化危机。

　　16.服务产业结构绿色优化升级。依法妥当处理涉高耗能、高排放企业规划、建设、生产引发的行政纠纷，支持和监督行政机关依法查处未批先建、批建不符等违法行为。加大对高耗能、高排放企业改制、破产和重整案件审判力度，完善市场退出机制。支持和监督行政机关依法履行排污许可监管职责，推动企业按证排污。加大绿色创新知识产权司法保护力度，鼓励清洁生产，推动重点行业和重要领域绿色化改造。支持运用金融工具助力绿色发展，服务构建绿色信贷政策法律体系，推动完善绿色债券发行制度规则，支持保险机构创新绿色保险产品和服务，促进绿色金融市场健康发展。

　　五、持续深化改革创新，健全环境资源审判制度体系

　　17.统一环境资源审判法律适用。坚持最严格制度最严密法治，遵循罪刑法定和罪责刑相适应原则，准确把握各类环境资源刑事犯罪构成要件，正确认定单位犯罪，审慎适用从轻、减轻处罚。贯彻宽严相济的刑事政策，妥当处理发展与保护的关系，努力实现政治效果、法律效果、社会效果、生态效果的有机统一。加强自然资源使用权体系化研究，完善统一涉自然资源相关案件审判的法律适用。准确把握生态环境侵权民事诉讼、公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼属性和功能，构建类型化的生态环境损害责任构成要件体系，完善不同诉讼程序和责任方式的衔接机制。明确惩罚性赔偿制度适用范围，丰富生态环境修复责任方式，规范禁止令适用程序和条件，探索建立环境资源案件专门证据制度，不断健全审判程序和实体规则。

　　18.加强专门化制度建设。坚持以前瞻性、全局性、战略性、整体性思维系统推进环境资源审判专门化改革。切实聚焦主责主业，加强环境资源法庭建设，充分发挥机构在专门化制度建设中的基础性作用。完善环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”审判模式，确保环境司法理念在不同类型环境资源案件中得到统一贯彻落实。加强与公安机关、检察机关以及环境资源行政主管部门的工作协调，完善异地执行委托衔接、生态环境修复效果评估、环境修复资金管理制度等配套措施，建立全国环境资源审判信息平台。构建具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理制度，充分保障人民群众知情权、参与权和监督权。

　　19.锻造素质过硬审判队伍。始终把党的政治建设摆在首位，着力提升队伍的政治领悟力、政治判断力、政治执行力，强化纪律作风建设，坚守清正廉洁底线，用真抓实干担当责任、诠释忠诚。全面加强队伍专业能力建设，加大培训力度，培养既精通环境法又熟悉相关经济、社会以及环境科学知识的专家型法官，努力建设一支党和人民信得过、靠得住、能放心的专业化环境资源审判队伍。

　　20.深化国际环境司法交流。秉持公平、共同但有区别的责任原则及各自能力原则，公平公正惠益分享原则，损害担责原则，保护和可持续利用自然资源原则，携手各国加强气候变化及其影响、保护生物多样性、防治环境污染等全球环境危机的司法应对。协力构建环境司法案例、司法经验的多元化共享平台，建立常态化国际环境司法交流互访机制，促进相互借鉴和共享。加大与世界各国、国际组织的合作力度，传播中国环境司法声音，讲好中国环境司法故事，为全球环境司法事业提供中国方案。

最高人民法院

2021年10月8日